脱炭素成長型経済構造への転換は進むのか（GX-ETSを機能するカーボンプライシングにするために第3回） | 連載コラム

　これまで2回のコラムで2026年度から義務化される排出量取引制度（GX-ETS）の制度設計案を概観してきた。今年7月以降計6回の議論を経て、経済産業省産業構造審議会の「排出量取引制度小委員会」（以下小委員会）¹は、12月9日に「中間整理（案）」²を提示した。副題は「排出枠の割当ての実施指針等に関する事項」とされているが、全119ページの本資料には、検討の経緯や制度対象者、今後の発展の方向性などGX-ETSのコンセプトに関わる論点が広く盛り込まれている（表1）。また、排出枠価格の安定化措置となる上下限価格についても、12月19日の第7回小委員会（非公開開催）においてその水準案が示された³。本稿では、第1・2回コラムで触れなかったGX-ETSの実効性にかかわる論点を扱う。

表1　中間整理案目次

出典）経済産業省「産業構造審議会排出量取引制度小委員会中間整理（案）」（2025年12月9日）同小委員会第6回資料3を基に自然エネルギー財団作成
＊以下、本資料は「中間整理（案）」と略記する。

1. ベンチマーク水準強化のテンポは遅すぎないか

　今回の制度検討では、排出枠割当の基準となるベンチマーク（以下、BM）計算式を小委員会傘下のBM検討ワーキング（以下、WG）で議論した⁴。BM検討の対象となった製造業は鉄鋼、セメント、化学等計14業種、第6回小委員会で中間整理案と同時に示されたBM指標の数は計17種である⁵。基本的にBMは制度対象事業者の排出係数（排出量／活動量）が指標となる（図1）。そして「どの時点で・どのレベルの排出係数に到達すべきか」を規定するBM水準は、全業種共通（発電・運輸部門含む）の議題として、小委員会で検討されてきた。その結果、基準年度のBM水準を上位50％とする場合、制度開始から5年後の2030年度に「上位32.5%」を目指すべき水準として置くこととなった（図2）。同業種内で排出係数を比較した場合、2030年度時点では上位32.5%に達していなければ、割当の時点で排出枠が不足することになる。

図1　BMによる割当方法

図2　BM水準の考え方

　5年間で上位50％から上位32.5％に引き上げるという改善ペースは、省エネ法BM制度⁶の経験を根拠としている。中間整理案には図2のとおり「省エネ法等の取組を踏まえると、ある時点のトップランナー水準（上位15%程度）に業種全体として到達するまでには、10年程度を要する」とある。50％から15％になるまで10年を要したので、5年ではその中間の32.5％にする、というのが中間整理案の考え方である。

　これは過去10年と同じペースでエネルギー効率の改善が進むことを前提にしていることになる。しかし、このテンポは、2030年、2040年に向け排出削減の加速を進めるべき時代にふさわしいものだろうか。2023年のCOP28（第28回気候変動枠組条約締約国会議）では世界の再生可能エネルギー設備容量の3倍化とともに、エネルギー効率の改善率2倍化が採択され日本も合意している⁶。世界的に改善率を2倍にすることが求められる中で、過去10年の省エネ法での改善率と同じペースを前提とするのは、妥当な想定とは言い難い。さらに言えば、GX-ETSのBMは排出量を対象とするものなので、その改善はエネルギー効率改善だけでなく、自然エネルギーの利用拡大など他の方法でも行うことができる。この点も考慮すれば、中間整理案の示した改善テンポは遅すぎるのではないか。

2. 産業部門BM：「脱炭素成長型経済構造」への移行に寄与するものになっているか

　中間整理案で示されたベンチマークには、改善テンポが遅いという点だけでなく、指標の選定などでも改善を図るべき点がある。

　GX-ETSを法制化した「脱炭素成長型経済構造への円滑な移行の推進に関する法律」（2025年5月改正、以下GX推進法）は、その第2条で、「脱炭素成長型経済構造とは、産業活動において使用するエネルギー及び原材料に係る二酸化炭素を原則として大気中に排出せずに産業競争力を強化することにより、経済成長を可能とする経済構造」であると定義している⁸。GX-ETSは法がめざす脱炭素成長型経済構造への移行を実現するための、唯一ではないにしても、主要なツールのはずだから、ETSで設定される産業部門BMもその移行に資するものになっているかが問われる。

　ここで、GX-ETSとの相違点に着目して欧州排出量取引制度（EU-ETS）を参照すると⁹、まず制度対象は「事業者単位」ではなく「設備単位」である。製造業の無償割当の基準となるBMは「1製品に1つ」を原則として、現在のフェーズ4（2021～2030）では計54種類設定されている（製品BM52種、燃料BM2種）。製品BMは、域内の生産設備のうち最も効率の良い、つまり排出原単位の低い「上位10%の平均値」を指標に用いている。また、各設備の技術進展（効率改善）を織り込み、個々のBMについて引下げ率（年率）を定期的に強化している。このように個別の生産設備に対し細分化された高い水準のBMを適用することで、脱炭素化に向けた製造業の生産プロセスや事業構造の転換を促す仕組みとなっている。

　実際に、欧州の鉄鋼業ではEU-ETSの炭素コストが企業の投資判断・技術選択に反映される事例が見受けられる。たとえば、大手アルセロールミタル（ArcelorMittal）も、EU-ETS下で事業者は「炭素コストを生産制約の一部として統合している」と2012年の時点で述べている¹⁰。同社は2020年にカーボンニュートラル計画を公表した後、従来の高炉製鉄を代替する技術として水素直接還元-電炉法（H2-DR-EAF）の新規プロジェクトに着手することを表明していた¹¹。その後、欧州の政策・エネルギー・市場環境やグリーン水素調達の課題など複数の要因が重なり案件は停止しているものの¹²、EU-ETSによる脱炭素投資のインセンティブが機能し、製造業の意思決定・技術選択に影響した例と見ることができる。

　今回示されたGX-ETSのベンチマーク案が、生産プロセス自体の転換、脱炭素化を促すものになっているかどうかは、制度開始後の状況を踏まえ、精査される必要がある。

　一例をあげれば、セメント産業の活動量の指標選定の妥当性がある。中間整理案と同時に示された「各業種のベンチマーク指標（案）」によると、セメント産業の活動量はクリンカの生産量と定義されている¹³。クリンカは中間製品であり、この焼成工程では石炭等の化石燃料の使用に加えて主原料である石灰石が脱炭酸をするため、セメント製造工程全体の9割以上のCO₂が排出される¹⁴。確かにカバー率は高いものの、これをBM指標とする排出係数の分母にすることのデメリットもある。近年、クリンカ量を低減させた「環境配慮型セメント製品」への先進的な取り組みが日本でも徐々に展開されている¹⁵。しかし、中間整理案のようにクリンカを分母とするBM算定式ではこうした低炭素・脱炭素製品の生産量がBM指標へ及ぼす影響は皆無といえるほど小さく、企業努力が排出枠の割当には反映されない。セメント中のクリンカ量自体を低減させることがセメント産業脱炭素化にむけて即効性の高い手段であるため、BM算定式を再考する余地がある¹⁶。

3. 上下限価格：2030年度までに上限価格の更なる引き上げを

　GX推進法では、排出枠の上下限価格を「毎年度、当該年度の開始前に」経済産業大臣が定めることと規定されている¹⁷。割当の実施指針と同様、産業構造審議会（すなわち小委員会）の意見聴取が前提であり、2026年度の上下限価格公示案は12月19日の第7回小委員会（非公開）で議論された¹⁸。事務局資料によると、2026年度の上限価格は4,300円/t-CO₂、下限価格は1,700円/t-CO2である。2027年以降は実質価格上昇率（3%で固定）と物価上昇率（変動）を毎年度加算していく（図3）。

図3　2026年度の上下限価格・2030年度までの見通し

出典）経済産業省「排出量取引制度における上下限価格の水準（案）」（2025年12月19日）排出量取引制度小委員会（第7回）資料3より抜粋

　現状日本政府が導入している明示的な炭素価格は、地球温暖化対策税（CO₂排出1トンあたり289円）¹⁹のみである。これと単純に比較すれば価格水準の上昇と言えるが、国際的な動向とのギャップは否定できない。

　国際エネルギー機関（IEA）の「Net Zero by 2050」（2021年）では先進国が目指すべき炭素価格（発電・産業・エネルギー生産部門）を「2030年に130ドル」としている²⁰。また、世界銀行の年次レポートでは、下図のとおり1.5℃目標に整合する2030年の価格帯が示されており、GX-ETSの上限価格案（2030年度に4,840円+物価上昇率）とは大きな開きがある（図4）。

　実際にも、EU-ETSの炭素価格は現時点で80ユーロ程度になっており、現在のような円安でなかったとしても、今回示された上限価格の3倍程度の水準になっている。GX-ETSの円滑な導入のために低めの価格から設定していくという考え方はわからなくはないが、2030年度まで低い水準が続けば、削減インセンティブが弱まることやCBAM（炭素国境調整措置）との関係で有効なカーボンプライシングとみなされるものになるのか、といった懸念がある。

図4　1.5℃目標・2℃目標に整合する炭素価格レベル（世界銀行）

出典）World Bank “State and Trends of Carbon Pricing 2024”（2024年5月21日）Figure 7 を基に自然エネルギー財団作成

4. 有償オークション比率：2033年度に「例えば10%」は妥当か

　排出枠の割当方法については、対象となるすべての業種で全量無償でのスタートとなる。排出枠を政府から購入する有償オークションの導入は2033年度であり、対象は発電部門のみとなっている。原則的に有償割当のメリットは、対象事業者の割当量に応じて炭素コストが発生するため、排出削減・脱炭素投資へのインセンティブが無償割当に比べ強化され得る点である。

　今回の検討は今後5年間（2026～2030年度）を対象としているためか、有償オークションが2033年度以降どの程度のレベルで・どのような時間軸で実装されるか、その見通しについて中間整理案には記載されていない。また、小委員会とその傘下に設置された発電ベンチマーク検討ワーキンググループ（以下WG）²¹のいずれにおいても、この点を定量的に表す事務局資料は提示されなかった。

　一方、議事録・資料を振り返ると、経済産業省が現時点で想定する有償割当の進め方をある程度把握できる（表2）。端的に言うと「発電部門の有償オークション比率は低いところから始めて中長期的に比率を引き上げ、時間軸としては2050年カーボンニュートラル実現に整合させる」方向性である。第4回小委員会では事務局から「2033年時点で、例えば有償割合が10％であれば、発電部門でも90％の部分は無償割当てが継続していく」との説明があった。

表2　第4回小委員会での経済産業省コメント

注）「全電源」は、火力電源のみを対象とする燃料種別ベンチマークではなく、すべての電源の排出係数を比較してするベンチマークを設定し排出枠を割当てる手法を指すと考えられる。
出典）経済産業省「第4回排出量取引制度小委員会議事録」（2025年10月17日）より抜粋、太字は自然エネルギー財団にて加工

　第1回コラムでも述べたように、政府のエネルギー基本計画は2040年度に向けて、発電部門の脱炭素化をさらに加速する必要性を示唆している。

　排出削減を制度目的とするEU-ETSの事例を見ると、導入時は無償割当中心でスタートし、フェーズ3以降（2013年～）は有償オークションでの割当がメインとなった。特に発電部門では「原則オークション」に移行済みである（表3）。欧州委員会によれば、ETS制度下で2024年末までに発電・熱供給・産業部門の排出量が2005年比で約50％減少しており、発電部門では火力から自然エネルギー・原子力への燃料転換が主要因に挙げられている²²。これは、上述の炭素コスト内生化による効果が発揮された一例と考えられる。また、有償オークションが先に始まった発電部門の削減が先行し、削減幅も大きいことが明らかになっている²³。

表3　EU-ETSの有償オークション実施状況

出典）ICAP “EU Emissions Trading System (EU ETS)”、欧州委員会 ”Allocation to modernise the energy sector”（2025年12月24日アクセス）

　先進国の中では比較的新しい制度である英国のUK-ETSは、2021年の制度開始当初から、発電部門を含め有償オークションがメインの割当方法となっている（リーケージリスクの高い産業部門では無償割当を実施）²⁴。

　第1回コラムで述べた発電部門ベンチマークの設計とも共通するが、オークション比率に関してもエネルギー基本計画やNDC等政府の計画・目標に合わせ、2033年度から、より高い割合で開始し速やかに全量オークションに移行していくことが検討されるべきだ。

　なお、有償割当の対象部門はGX推進法によって発電部門に限定されている。本年5月のコラム²⁵でも指摘したように、先行する世界のETS制度は、実効性を高めるために有償オークションの対象範囲を拡大してきている。中間整理案（P.118）にも記載されているように、制度開始後はGX-ETSの1.5℃目標・NDC目標達成への貢献度合いを精査しながら制度の見直しを行うこととなっており、有償割当適用部門の拡大も検討されるべきである。

まとめ

　GX-ETS制度は2026年4月から本格稼働されるものであり、これに向けて中間整理案に対するパブリックコメントが実施されるものと想定される。

　GX-ETSが機能するカーボンプライシングとなるように、これまで3回のコラムで改善されるべきポイントを指摘してきた。中間整理案の範囲について、あらためてまとめれば、以下の諸点である。

現在の案では排出枠の割当総量と国の削減目標（NDC）達成の関係が不明確なままである。参加する多くの企業の努力がNDC達成に明確に貢献するものとなるよう、割当総量がNDC達成と整合するものとなることを前提に、排出枠が配分されるべきである。
国内で直接排出シェアが最大の発電部門については、2028年度まで「燃料種別」のみのベンチマークが提案されており、石炭火力のフェーズアウトを含め、エネルギー基本計画が示した2040年度までの電力部門のほぼ完全な脱炭素化と整合するものになっていない。本来的には全電源を対象としたベンチマークとすべきであり、少なくとも火力発電全体を対象としたベンチマークとすべきである。
GX-ETSの義務履行に活用できるクレジットの量的な上限として「各年度の実排出量の10％」が提案され、J-クレジット、JCMクレジットが対象として示された。この二つのクレジットの発行量は、実排出量の10％には遠くおよばない。またJ-クレジットは国際航空機関（ICAO）が設立したクレジットスキームへの認定を申請したが、現状では利用が認められていない。GX-ETSにおけるクレジット利用は、量と質の両面で今後、改善が図られるべきである。
ベンチマーク水準強化のテンポは、省エネ法に基づく過去10年の改善テンポを横引きしている。削減対策の加速が求められる時代に見合っておらず、よりテンポを速めるべきである。
2026年度の上限価格は4,300円/t-CO₂とされたが、これはこれまで実効性のある削減対策のレベルとして示されてきた水準より低く、実際のEU-ETSの価格との乖離も大きい。制度開始後、速やかに引き上げが図られるべきである。

　GX-ETSは、導入の是非をめぐる四半世紀にも及ぶ議論を経て、ようやく導入されたカーボンプライシングであり、これからの改善と運用によって、日本の排出削減、脱炭素型経済への移行をリードする重要な役割を果たしうる制度である。この間の国の議論では、制度の円滑な導入が優先されたきらいもあり、その実効性には懸念の残る点もすくなからずある。パブリックコメントを踏まえて、4月から実施される制度内容が確定し、実施状況を踏まえて、速やかな改定が行われることを期待する。

（追記）
　経済産業省の排出量取引制度小委員会のウエッブサイトには、最終更新日：2025年12月22日付で、「脱炭素成長型投資事業者排出枠の割当ての実施に関する指針に関する意見」及び「令和８年度の参考上限取引価格及び調整基準取引価格に関する意見」が掲載されている。本コラムは、これらの掲載前の情報に基づいて作成したものであるが、上記意見は「中間整理案」及び「排出量取引制度における上下限価格の水準（案）」をGX推進法にもとづく意見の形式に整えたもので、同一の内容と判断される。